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101年7 月8 日發行 NO.6 |
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里約地球峰會落幕 發表共同文件：《我們希望的未來》
1. 背景 睽違二十年後，里約又再度成為世界的焦點。全球矚目的Rio+20永續發展大會在6月22日落幕了，總計有超過五萬人、一百多個國家的元首參與這次盛會。大會最終發表了一份長達53頁、283個段落的重要文件：「我們希望的未來」(The Future We Want)，作為這次大會的總結與共識。
2. 內容 這份文件總共有六個主要段落所組成，分別為「我們共同的願景」、「政治承諾的重申」、「永續發展與消除貧窮脈絡下的綠色經濟」、「永續發展的制度框架」、「行動框架與後續作為」以及「執行手段」等。 首先，在「共同願景」部分，文件明確揭示了消除貧窮、改變不永續的生產與消費模式，以及保護經濟與社會發展所需的自然資源等，是永續發展必須達成的總目標與基本要求。其中，消除貧窮尤其是現今世界所面對的最大挑戰。而達成此一總目標的途徑包括促進包容、持續且公平的經濟成長；推動具公平性與包容性的社會發展；以及促進以永續的方式管理自然資源與生態系統等。 「政治承諾的重申」部分，各國領袖再次承諾將持續實施《里約宣言》、《21世紀議程》、《約翰尼斯堡執行計畫》、《約翰尼斯堡永續發展宣言》等多項公約與文件，並採取有效的具體行動措施，加強國際合作。此外，文件中強調廣泛的公眾參與及訊息傳播是促進永續發展不可或缺的要素，並重視公民社會的發展以及工會、企業、農民等利益關係群體在決策程序參與的重要性。 在「永續發展與消除貧窮脈絡下的綠色經濟」部分，則特地強調「綠色經濟」是促進永續發展的重要工具之一。所謂的「綠色經濟」，文件洋洋灑灑地羅列出十六項內涵，重要者包括必須「尊重各國對本身自然資源的國家主權」、「促進公民社會所有利益關係人(stakeholders)的決策參與」、「追求具包容性、公平性的經濟成長」、「顧慮開發中國家的需要」、「縮小開發中與已開發國家的技術差距」、「推動永續性的生產與消費模式」以及「避免成為任意歧視等變相限制國際貿易的手段」，且避免在國家管轄權之外，為因應環境挑戰而採取單方面行動，確保全球性或跨境環境問題的措施仍應以國際共識為基礎。 在「永續發展的制度框架」部分，羅列出九項內涵來說明此一制度框架應包含的元素，包括「須均衡整合永續發展的經濟、社會與環境層面」；「著重於行動與成果」；「加強一致性，提高效率、效力以及透明度，並加強協調與合作」；「促進所有國家以及高級政治領導人的參與」；「促使公民社會與多方利益關係團體能更有效介入相關國際論壇，促進更廣泛的公眾參與」等。
文件除了重申聯合國大會在聯合國所具有的決策、審議及代表機關的中心地位，以及經社理事會在經濟與社會發展問題上扮演核心機制角色之外，值得注意的是文件另外提出了高階論壇(The high-level forum)的構想，內涵與功能包括作為一個活躍平台，為永續發展目標進行定期對話，以及制定出一份具行動性的議程，確保能適當審議永續發展進程中不斷出現的挑戰；參與範圍則包括聯合國各機構、基金與方案系統，並邀情其他相關的多邊貿易、金融機構或其他條約機構在各自任務範疇內進行參與及對話；以及加強相關利益關係團體(stakeholders)的諮詢性角色及參與，提高程序的透明度與實踐工作等。文件並明確期望此一高階論壇能於大會第六十八屆會議開始時首次舉辦。
在「行動框架與後續作為」部分，涉及的行動主題甚為廣泛，包括消除貧窮、糧食安全、營養與永續農業、水資源問題、能源部門、永續交通部門、健康與人口、促進充分就業與社會安全、小島國家處境以及全球暖化與氣候變遷議題等。
其中關於氣候變遷部分，文件除了重申氣候變化綱要公約的責任基礎，以及呼籲應加快國際行動腳步外，並未提出較新穎且具體的內容。惟值得注意的是，文件「嚴重關切到」 (We note with grave concern)現今締約國就2020年前全球溫室氣體減量所做出的承諾，對於欲將全球均溫維持在高於工業化前水平攝氏2度C或1.5度C的目標，仍存在相當大的差距，因此呼籲公、私部門及綠色氣候基金等多重管道應加快運作腳步。
能源部門方面，除了重申發展再生能源、乾淨能源與促進能源使用效率對於永續發展以及因應氣候變遷具有十分重要性外，文件並強調在此基礎上應達成人人皆可享有永續能源的理念。文件承認小島國家在面對包括氣候變遷在內的環境挑戰與外部經濟衝擊的嚴峻性，因此明確要求在《巴巴多斯行動綱領》(Barbados Programme of Action)以及《莫里提斯戰略》(Mauritius Strategy)的基礎上，應於2014年召開第三次小島嶼開發中國家國際會議，並促請聯合國大會在第六十七次會議上確定該次國際會議的方式。
最後，文件表達了對於建立一個有關永續發展、且包容各方、透明的政府間進程的決心，此進程並應對所有利益關係者開放。就此，文件要求應於大會第六十七次會議前應設立一個開放的工作小組，並由聯合國五大區域集團的會員國提名代表30人組成，以充分彰顯地理代表性，並納入相關利益關係者參與。工作小組於大會第六十八次會議時應提交一份關於永續發展目標提議的報告，供大會審議並採取行動。
3. 分析 Rio+20永續發展大會所處理的是環境全球治理下政策層面的問題，因此，我們也可以見到許多政策面上的宣示。姑且不論《我們希望的未來》引發的批評與討論聲浪，我們可以發現此等文件其實反應了在國家主權的基礎下，當各國面對自身利害關係的差距下，國際協商會傾向於以不具拘束力的「軟法」，以妥協形式不斷推進協商進程。尤其里約會議的永續目標所牽連的議題範疇甚廣，難以期待在三天的會期中能產生許多具體的方案性共識。因此就積極意義而言，如果從這份文件所隱含的「典範」出發，仍有幾點值得我們關注與討論之處。 首先，是永續發展的跨領域性。從文件的組成加以觀察，可發現其中花費相當篇幅來專門構築「綠色經濟」理念，顯示出為了將世界推向永續，我們必須突破現今經濟生產與消費的體系典範，而邁向此一新的理念模式。通常，氣候變遷的嚴峻性是引發世人對綠色經濟或綠色成長關注的原因，因而往往將綠色經濟與氣候變遷在概念上做連結，例如五月初韓國通過碳排放交易法時，李明博總統即以綠色成長將是未來不可避免的趨勢為由，來為其政策背書。因此，在氣候變遷概念下，綠色經濟就變成是指低碳經濟而言，所指向的是以能源結構轉型、生產系統邁向低碳足跡為核心的體系轉變。
然而，里約峰會所構築的「綠色經濟」理念，乃是對照於現今國家過度追求GDP成長、企業在股東結構下僅以自身利潤最大化等為核心的經濟體系，而提出較全面性的反思與變革。因此，在「綠色經濟」理念下，經濟成長在概念上不再是與社會、環境二大層面發展是分離的，經濟成長的追求必須同時伴隨對社會公平、消除貧窮，乃至於對自然資源的妥善管理、生態系統維護的重視，尤其在決策參與層面，更必須納入廣泛、多元的利益關係主體，而非僅以追求GDP成長，或以企業主體的需要為核心。對照臺灣內國層面，正好說明了經濟發展不再是經濟部單一部會的事務，也不再僅基於企業主體的需要，而必須含括社會、環境相關部會進行橫向的連結，並納入公民社會的多元利益代表進行決策溝通及參與。這一點也讓我們反思到，在行政組織上是否應該讓行政院永續發展委員會發揮更大的效用，讓這樣的委員會整合不同的部會，來追求永續發展。
第二個值得關注的地方，是程序參與的必要性。在於文件從共同願景提出、綠色經濟概念，乃至於永續發展的制度框架部分，都一再強調擴大公眾與利益關係者參與的重要性與必要性。事實上，此一典範思維在國際規範上並非新穎，《21世紀議程》、《奧胡思公約》(Aarhus Convention)等公約或文件都納入公眾參與的理念，以對照、彌補現今代議民主政治的缺陷。然而里約峰會不若《奧胡思公約》是專注在環境決策參與的層面，而是延續前一點跨領域性的特定，在經濟、社會與環境三大系統整合的永續發展目標下，納入廣泛、多元的利益關係者參與，擴大利益關係人與公眾參與模式，藉審議式思辨來達到公平性與包容性發展的價值，並讓這樣的價值成為永續發展制度框架的元素之一。
本此，此次峰會試圖將對話機制常態化，因此建立高階論壇作為對話平台，並將聯合國各機構、基金與方案系統，其他相關的多邊貿易、金融機構或其他條約機構、相關利益關係團體拉入此等平台之中，使這些主體發揮必要的功能。希望能以此作為追求永續發展相關治理決策的基礎，讓後續更多具體的決策具有正當性。
第三個此次峰會的重點在於文件中點出了永續發展的國際連帶性，尤其一方面當今世界上許多不同角落的人面臨極端貧窮、氣候變遷等嚴重問題；另一方面，各國也有運行已久的國家主權型式。因此，必須以尊重各國的國家主權，以促進前述全球空間下決策參與的方式來追求包容性、公平性的經濟成長，並在程序顧及開發中國家的需求，確保在處理全球性或跨境環境問題時具有國際共識的基礎。 雖然此次的政策宣示主要是抽象地闡述價值，但仍可看出上述的正面意義。最終能否獲得進一步具體實踐，或實踐的形貌為何，仍在未知之天。儘管如此，我們仍希望這樣的價值能進一步落實在多層次的行動者與治理架構下，地球峰會僅代表著人類邁向理想世界進程的一站，但峰會之後，為了再到下一站，仍有許多讓公民團體、不同社會階層的人們，乃至司法訴訟網絡持續努力的空間。
(撰稿：簡凱倫/辛年豐)
參考資料： The Future We Want, avail at: http://www.uncsd2012.org/thefuturewewant.html UN, People’s Summit Clash over Green Economy, avail at: http://www.ipsnews.net/2012/06/un-peoples-summit-clash-over-green-economy/ NGO VIEWS - Rio+20: the good, the bad and the invisible, avail at: http://www.trust.org/alertnet/news/ngo-views-rio20-the-good-the-bad-and-the-invisible It's Happening, but Not in Rio, avail at: http://www.nytimes.com/2012/06/25/opinion/action-is-happening-but-not-in-rio.html?_r=1 RIO+20充斥妥協主義 前進20還是倒退50？參閱網址：http://e-info.org.tw/node/77991 |
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