101年5 月15 日發行 NO.4

氣候變遷在近十年來已經成為全球關注的焦點，每一年的聯合國氣候變化綱要公約締約國大會都有百來個國家參與，熱烈地討論從全球與在地的層次應如何因應氣候變遷。最近墨西哥通過氣候變遷法，南韓也通過碳排放交易制度，顯示各國積極立法的努力。臺灣面對氣候變遷，在無法正式加入全球氣候治理系統的處境下，究竟如何回應這個將長期影響全球與臺灣的議題。

雖然政府也表達對氣候變遷議題的關注，也看到一些努力，但不論是組織、政策與立法面向，整體的施政導向仍顯混亂。馬英九總統曾經強調氣候變遷「不是時髦的議題而是要命的東西，氣候變遷對臺灣的影響已經到了不能忽視的地步」。在這種強大的口號宣示下，政府在實際上究竟採取了哪些具體的行動？這些行動又是否對症下藥？這些問題並沒有被全面地檢視。

臺灣大學法律學院環境永續政策與法律中心(PLES)從2009年6月5日成立以來，即一直在關注氣候變遷的議題。在學術研究方面，我們結合國內各領域的優秀法律學者，包括中心主任葉俊榮教授、施文真教授、張文貞副教授、汪信君副教授與許耀明副教授（皆為PLES成員），經國科會補助，共同執行「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」的研究，今年已經進入第二年。同時，我們也在臺大法律學院舉辦一系列的「氣候變遷時代決策量能提昇講座」，希望能促成討論氣候變遷政策的平臺。從2009年的聯合國氣候變化綱要公約第十五次締約國大會(COP)開始，我們已經連續三年在COP15、COP16與COP17結束後，召開座談會，邀請學者專家探討該年的國際氣候變遷談判進展。此外，我們更在2012年4月，配合臺大氣候變遷與永續發展中心的議題推動，發行了「氣候變遷政策與法律通訊」，分析全球重要的氣候變遷立法、政策與司法決定。

除了在學術研究領域的耕耘外，立法的推動也是PLES在成立之初對自己的期許。也因此，PLES在今天提出對臺灣氣候變遷政策的體檢，從組織、政策與立法三個面向檢視當前臺灣政府因應氣候變遷挑戰的作為，指出主要的問題，並嘗試提出未來可行的方向。

氣候變遷政策必須有更長期的監督，也需要更多細緻化的政策建議。這一次的體檢只是個開端，我們希望透過這樣的行動，未來能結合各界的力量，提出更全面的氣候變遷政策建議。

我們認為，政府因應氣候變遷措施有三大面向的問題，分別為組織、政策與立法。

在組織方面，目前對於氣候變遷的組織因應，較多非制度化的任務編組，而且在不同的部會零星建制，欠缺全盤規劃，且將減量與調適分屬不同機關辦理，形成政策的分離。我們認為，氣候變遷議題需要全盤思考並連結多元的資源力量，更應以高調的方式強調施政的重要性。因此，我們建議除了充實各部的職掌（例如環境資源部）外，宜透過立法在行政院下設置跨部會的氣候變遷政策統合與協調機制，由專責的政務委員主導，幫助行政院長結合各部會首長統籌氣候變遷決策。

在政策方面，政府雖然提出各種計畫與政策，但這些都容易淪為口號或僅處理邊緣的問題，欠缺高調的全面政策規劃。目前，溫室氣體減量的目標仍然定位不清，推動的調適綱領僅是學者進行研究計畫的累積，對於國際參與的方式與定位也大都流於制式與表面。我們認為，政府應該全面規劃氣候變遷政策的藍圖與進程，而不是停留在一再重複的「節能減碳」。政策的推動，應以市民社會的共識為基石，提出明確的減量目標，並且全面檢討氣候變遷的調適機制，政府機關人員必須更投入，不能僅仰賴個別的研究或調查計畫。在國際連動方面，必須釐清國際參與的目的及策略，並與國內政策連動思考。

在立法方面，目前立法行動遲滯零碎，且有往能源與產業傾斜的現象，忽略核心議題且未能與既有制度結合。我們建議，政府應該結合前述的政策藍圖，短期內提出因應氣候變遷的全面向框架性立法，並有計畫有決心地推動後續立法。具體的個別立法必須實質處理核心的減量與調適問題，並結合既有的環境影響評估、空氣污染防制法、災害防救以及環境責任等法制，提供氣候變遷立法因應的整體法制基礎。

壹、透視氣候變遷的組織

自京都議定書在2005年正式生效起，政府即開始設置專門的氣候變遷小組以處理氣候變遷相關議題。從2005年至今，已成立了五個專門小組/辦公室/委員會，負責研擬推動氣候變遷政策。這五個專門小組/辦公室/委員會中，有設置於單一部會者，亦有跨部會層級者；有負責減量者，亦有負責推動調適者。整體而言，在不到十年的時間內即成立五個專門小組/辦公室/委員會，同時也兼顧減量調適，更有跨部會的協調架構，以上種種似乎都彰顯著政府認真看待氣候變遷議題的決心。

然而，若進一步觀察這幾個組織，事實上可以清楚發現政府對於氣候變遷組織缺乏全盤的規劃。上述組織欠缺明文的組織法依據，是以任務編組方式為之，權責不夠清楚，更遑論能真正發揮功能。再者，當前機關分立造成的政策零碎，也反應在組織的設計上。將減量與調適分離，亦顯現於組織架構中，更凸顯了決策者對氣候變遷議題認識的盲點。

我們認為，氣候變遷議題多樣而複雜，需要連結多元的資源與力量，臺灣正值進行大幅政府組織改造之際，應利用此契機對氣候變遷的組織進行全盤規劃。在思考臺灣所面臨的現狀之後，我們認為除了充實各部的職掌（例如環境資源部）外，宜透過立法在行政院下設置跨部會的氣候變遷政策統合與協調機制，由專責的政務委員主導，幫助行政院長結合各部會首長統籌氣候變遷決策。

一、組織現狀

政府目前負責氣候變遷因應的組織有行政院永續會節能減碳與氣候變遷小組、行政院節能減碳推動會、行政院環保署溫減管理室、經濟部節能減碳推動辦公室，以及經建會規劃推動氣候變遷調適政策綱領與行動計畫專案小組。前二者為行政院下的跨部會協調機制，後三者為個別部會中的機制。

行政院國家永續發展委員會在2005年成立「氣候變遷暨京都議定書因應小組」，以該小組為氣候變遷政策主導部門。2008年12月行政院永續會調整組織架構，將其改組為「節能減碳與氣候變遷小組」，負責節約能源、溫室氣體減量、氣候變遷衝擊評估及調適行動規劃等相關事務，並推動氣候變遷相關國際合作。目前減量部分由環保署執行，調適部分則由經建會執行。永續會的任務在於負責協調推動國家與永續發展相關的事項，為跨部會協調機制。在概念上，該小組應為政府因應氣候變遷調適及減量的最高政策協調單位。然而，永續會在2008年政權更替後，功能隨著人事變動與決策者的態度亦日漸萎縮。

經濟部於2006年6月成立「經濟部產業溫室氣體減量推動辦公室」，在2010年調整為「經濟部節能減碳推動辦公室」。此辦公室是在未更動組織法的情形下，以任務編組的方式設置專門辦公室，主要的業務是推動減量。

另一個與減量相關的部會組織為行政院環保署在2008年1月成立的「溫室氣體減量管理辦公室」，並在同年8月擴編為溫減管理室。該辦公室亦是在未更動組織條例的情形下，以任務編組的方式設置專門的辦公室，主要的業務也是推動減量。

馬英九總統於2008年上任後即宣示中長期的溫室氣體減量目標，在總統的強力政策宣示下，行政院繞過上述的組織，在2009年11月成立節能減碳推動會。該會由行政院副院長擔任召集人，政府機關代表14人擔任委員，下設10個工作組。行政院節能減碳推動會是在欠缺法源基礎，為了執行總統宣示而形成的跨部會任務編組。這個跨部會協調機制的功能十分限縮，旨在推動節能減碳，而非全面地研議、執行氣候變遷政策。

在調適方面，行政院經濟建設委員會在2010年1月成立「規劃推動氣候變遷調適政策綱領及行動計畫」專案小組，作為推動調適工作的平臺。該專案小組亦是在沒有修改組織法的情形下，在單一部會內設置的任務編組。

二、現行因應氣候變遷組織的缺失

1. 為任務編組，欠缺制度化基礎

現行氣候變遷的組織，不論是跨部會的機制或部會內的機制，全部都欠缺明文的法律依據，都只是任務編組。任務化編組的最大缺失在於缺少法律與制度化基礎，其成立往往是由於決策者的指示，可以想見當主政者轉換政策方向或更換主政者時，任務編組的組織也非常可能隨著人亡而政息。同時，任務編組的組織人力通常是由既有人員兼任，人力或專業的不足也可能使得其無法全力推動氣候變遷政策。

2. 零星建制，缺乏全盤的規劃

從這五個組織設立的時間點及整體架構觀察，政府對於氣候變遷的組織根本沒有整全的規劃，而是偏向短期的思考，再度驗證了臺灣對於環境議題的雜亂漸增主義(disjointed incrementalism)。為了因應京都議定書生效，在永續會中設置氣候變遷小組；經濟部為了推動節能減碳設置了特別辦公室；環保署身為未來溫減法的主管機關，當然也要有特別辦公室；總統宣布要達成節能減碳目標，行政院無視於永續會的整合機制，又再成立另一個跨部會機制；在一頭熱推動減碳後發現忽略調適面向，又再另闢戰場由經建會負責調適。

這種雜亂漸增主義，一方面使得跨部會與部會層次都有平行的競爭機關，形成權責的不清與疊床架屋；另一方面則是無法看到氣候變遷議題的全貌，以致於推展調適工作的組織設立遠遠晚於減量工作的組織。

3. 減量與調適的分離思考

現行的組織架構反映出決策者將減量與調適分離思考的邏輯。一般在處理氣候變遷議題時，雖然通常會區分成減量與調適兩個面向，但這並不代表減量與調適是兩個獨立無關的課題。從氣候變遷的整體因應而言，減量與調適是相互牽動的一體兩面，政府的整體規劃必須要結合兩者，甚至進一步考慮減量與調適工作應以何種比例組合，才能最符合效益。目前的組織架構使減量與調適成為兩個互不相干的面向，政府無法從制高點全面評估氣候變遷政策與立法。

4. 狹隘的減量思考

若把焦點集中在減量一事上，可發現目前的組織設計對於減碳的認識相對狹隘，主要在節能與減少溫室氣體排放，也因此組織的名稱多將節能減碳連在一起。只從節能角度或減少溫室氣體排放思考，似乎過於狹隘。

三、組織設計的思考方向

當前正逢政府組織改造的時刻，我們應該利用這個契機，對氣候變遷的組織進行深度而全面的思考，揚棄過去欠缺明確法源依據、雜亂漸增、調適與減量分離思考的問題。

各國因應氣候變遷的組織可區分為三種模式，第一類為設立諮詢性質的委員會，例如英國；第二類為成立單獨部會，例如澳洲；第三類則是在中央政府成立跨部會的委員會，並由各部會首長統籌主導氣候變遷議題，例如日本與韓國。

英國模式為諮詢性質，對政府無法要求責任；澳洲模式雖然較有效率，但單一部會多以環境或經濟部門為基礎，難以涵蓋氣候變遷的複雜與多元性，同時單一部會形式是否能有效統籌與整合其他機關也有相當的困難。在以上的考量下，加上氣候變遷在臺灣往往被簡化成環境或節能減碳的議題，而忽略氣候變遷同時連結能源結構、產業結構及國家的整體調適策略等，因此對臺灣而言，跨部會的方式較有優勢。

我們認為，未來應透過立法，成立跨部會氣候變遷政策統合與協調機制，由專責的政務委員主導，幫助行政院長結合各部會首長，統籌所有的氣候變遷決策。成立跨部會組織的優點在於：第一，由政府首長主導，有確定的權力基礎又有政治宣示的效果。其次，跨部會的組織方式納入不同部門，得因應氣候變遷議題的複雜性。假如對於氣候變遷組織的思考仍僅寄望於環境資源部，不論是氣候變遷司或氣候變遷署，都無法回應氣候議題牽涉的所有層面，只是重複目前的缺失。

2010年修正行政院組織法原本是一個重新架構氣候變遷組織的機會，但當時沒有在組織法中正面處理，僅以附帶決議的方式指出為了因應氣候變遷，未來應設有更高層次的能源與氣候變遷組織，負責氣候變遷政策的制定與執行。臺灣已經錯失一次機會，統籌氣候變遷調適與減量政策與立法的跨部會機制不能再等！

貳、檢視氣候變遷的政策

相較於立法的缺乏，政府的氣候變遷政策在減量政策上相對充分，從整體的總計畫到各部會的計畫、方案與行動計畫，都有相當的數量；在調適與國際參與則相對較少，但仍有綱領性的政策。

然而，數字僅是表象，各政策之間的整合與政策的內容仍有待檢討。在對內的政策部分，組織面向的缺乏整體規劃、減量與調適的分離思考、狹隘的減量思考等問題，在政策面向亦再度發生。節能減碳總計畫雖然明訂了減量與節能目標，但此目標究竟如何產生、目的為何都缺乏清楚的指標。調適政策綱領一方面仍為草案，另一方面則是建立在對現狀瞭解不清的基礎之上。在上述的情形下，不論各行政部門端出多少計畫與方案，委託多少學者進行研究，臺灣的氣候變遷政策依舊是缺乏明確的藍圖與方向，實際上是否能落實也令人懷疑。在國際參與的政策部分，雖然政府表示將大力推動臺灣參與聯合國氣候變化綱要公約，但目的與策略都十分模糊。

我們認為，政府的政策魄力應該展現在指出明確的氣候變遷政策藍圖，將調適與減量合併思考，而不是重複空洞的目標或方案。在減量方面，減量的總目標應該以市民社會的共識為基石，並有明確的目的；在調適方面，則應該對氣候變遷調適指標有機制性的建置，而不能僅仰賴個別的研究或調查計畫，才能在此基礎上進一步制定調適綱領。在國際連動方面，必須釐清國際參與的目的與策略，並與國內政策連動思考。

一、政策現狀

各機關針對氣候變遷的政策數量甚多，以下將以兩個整合政策為主要的討論對象，分別為國家節能減碳總計畫以及氣候變遷調適政策綱領草案。在國際參與方面，則以推動臺灣參與聯合國氣候變化綱要的政策為主。能源或減碳計畫是氣候變遷政策中為數最多者。在行政院奉總統指示成立行政院節能減碳推動會後，該會整合各機關相關計畫，於2010年5月核定國家節能減碳總計畫，主要整併的計畫為永續能源政策行動方案、行政院節能減碳推動會的相關計畫，以及未來國家溫室氣體適當減量行動的新增項目等。國家節能減碳總計畫中訂定國家節能減碳目標，在節能方面，短期目標為計畫核定後的八年間每年提高能源效率2%以上，能源密集度於2015年時較2005年下降20%以上，2025年下降50%以上；在減碳方面，全國二氧化碳排放量於2020年回至2005年排放量，2025年回至2000年之排放量。在各方案與計畫部分，則規劃出十大方向，交由各部會執行。這些目標的提出過於突然，程序也不夠健全，沒有制度化，更沒有法律基礎，對於如何達成的細部機制安排更是欠缺，很容易淪為口號。

相較於減量政策，政府對調適政策的反應十分遲滯。經建會於2010年4月提出草案，後續送永續會與行政院審查核定，但目前仍未核定。本綱領主要有兩個目的，第一是界定國家氣候變遷調適政策綱領的規劃程序與原則，第二則是訂定國家氣候變遷調適政策的原則、目標與策略，以作為後續各調適行動方案的依據。

除了內國政策外，推動臺灣參與全球氣候變遷治理亦是近年來政府不斷強調的政策之一。在政策說帖中，政府從臺灣過去的環境實踐、需求、貢獻與期待等，嘗試表達臺灣在氣候變遷議題上加入國際社群的迫切性以及能有什麼樣的回饋。

二、現行氣候變遷政策的盲點

1. 缺乏全盤的規劃

氣候變遷政策的主要問題與組織相同，皆是缺乏全盤的規劃，展現在兩個方面。第一個面向是國際連動與內國政策的脫鉤，第二個面向是減量與調適政策的分離。

國內政策與國際參與雖然都被政府列為重要的政策目標，但兩者間的關係並不清楚。減量的目標雖是以國際為標準，調適策略也參考了國際間的作法，但在對臺灣面對氣候變遷究竟面臨哪些問題不明、臺灣對自身在國際氣候治理架構中的定位不清的狀況下，國際標準或作法只成為漂亮的口號，無法與內國政策連結。

組織設計中減量與調適分離的問題也鏡映到政策中。減量與調適之間的比重應如何配置、是否有相衝突或應相互調整之處，在現行政策架構中都付之闕如。

2. 減量目標未獲共識且缺乏具體的推動規劃

目前核定的減量目標其實是根據馬總統的政見與指示所定，此一目標雖然清楚卻缺乏堅實的基礎與目的。減量必然對一國的產業發展有所影響，而這也是為何各國在氣候談判中對於減量目標與拘束力錙銖必較。臺灣是在什麼基礎之上認為我們應該要達到現行的減量目標？此一減量目標對於發展的整體影響為何？市民社會對於此一減量目標是否已經達成共識？這些重要的問題在減量目標的訂定過程中完全被忽略，僅由政府單方面決定。

再者，臺灣在沒有國際規範拘束的情形下，為何要減量？是為了促進產業轉型以符合國際競爭力？還是為了向國際展現減量的決心？在目的與訂定基礎不明的情形下，減量目標恐難落實，也讓人懷疑政府的決心是否為真。

3. 狹隘的減量政策

組織中對於減量的狹隘思考也鏡映到政策中，國家節能減碳總計畫再次將減量與節能劃上等號，而欠缺其他減量配套機制的思考。

4. 缺乏基礎的調適規劃

氣候變遷政策調適綱領中將問題發現與風險評估列為制定調適政策的前階段工作，即代表氣候變遷調適指標系統（包括評量氣候變遷極端氣候指標、脆弱度、災害衝擊等）是制定調適策略不可或缺的基礎。然而在對於這些重要的指標還缺乏足夠的瞭解時，各調適領域的原則已確立在綱領中。過去固然有許多報告針對不同議題提出調查或研究，但這些報告都是獨立進行，彼此之間並沒有整合，而且也不夠全面。氣候變遷調適綱領等同是在對現狀瞭解不清下即規劃調適原則。

5. 欠缺財務機制思考

現行的政策中，規劃了任務與分工，但卻沒有配套的財務機制。未來推行政策的經費從何而來、是否繼續仰賴預算、財務的管理機制為何，都必須進一步定義。

6.國際參與的定位不明、策略有限

氣候變遷是臺灣積極參與國際社群的領域之一，政府也試圖透過說帖、實際政策，以及參與國際會議表示決心。然而，臺灣對於自身為何要參與全球氣候變遷的定位模糊。參與UNFCCC是作為臺灣突破國際僵局的一環或對臺灣的氣候治理有特別的意義？臺灣對於全球氣候治理的結構與義務是否有足夠的瞭解？臺灣對自己的定位是已開發國家或開發中國家？願意承擔多少國際義務？這些問題不但影響與國際的互動，也將影響內國的政策設定。

此外，政府雖然不斷表示參與國際的決心，但卻一直沒有具體而有效的策略，這也意味著臺灣對於國際氣候變遷治理結構的瞭解不足，因而突破無門。

三、政策規劃的思考方向

整體而言，我們認為氣候變遷政策應配合跨部會氣候變遷組織的設立，做全盤的重整與規劃。須注重的面向包括國際參與的定位、國內政策與國際的連動、調適與減量的整合思考、重要目標（如減量與節能目標）的訂定、減量機制的全面思考等。

其次，調適政策必須要有堅實的基礎，這些調查與評估不能再以分散的計畫發包方式進行，而必須有通盤的規劃，並建立制度性的調查與評估機制。

再者，政策規劃中也必須一併考慮財務與保險機制。應透過程序與組織的設計，提供氣候變遷因應的財務基礎。另外，也應適度採用保險機制，以分散氣候風險。

最後，氣候變遷議題的全球參與應該從對全球氣候治理系統的瞭解與深化開始。全球氣候治理已有轉換為以程序機制為主的模式，國際社群的參與策略應多元化，並以此為利基，作為突破的管道。

參、聚焦氣候變遷的立法

目前有多個與氣候變遷相關的法律正在推動，已經生效的是再生能源發展條例與修正的能源管理法，已經形成草案的包括溫室氣體減量法、能源稅條例、國土復育條例，另外正在討論中的還有永續能源基本法。綜觀而言，臺灣現行的氣候變遷立法模式是就個別氣候變遷議題制定專法，而以能源和產業為推動目標。

然而，頭痛醫頭腳痛醫腳的個別專法模式，反映的是政府欠缺整體的思考和規劃，使臺灣氣候變遷立法呈現雜亂漸增、各自為政的情形。不但徒增溝通和協調的成本，也無能處理深層的減量與調適問題，或將氣候變遷納入既有制度思考。

我們認為，氣候變遷的立法因應必然是全面而長期的，必須在整體思考下制定框架立法。對於氣候變遷因應核心的減量與調適問題，立法者應該進行深度而廣泛的處理。此外，既有的多種制度可能提供氣候變遷法律因應的量能，也是立法者在思考法律制定時不應忽略的。

一、立法現狀

早在環境基本法第21 條就已經規定「各級政府應積極採取二氧化碳排放抑制措施，訂定相關計畫、防止溫室效應」。不過截至目前為止，相關立法的措施緩慢而遲滯，不僅通過的法律很少，討論中的草案也集中於能源產業。許多重要的領域與面向，都欠缺該有的法律規範。

推動中的零星法律，其中有一半是針對能源產業的發展，包括再生能源發展條例、能源管理法以及能源稅條例（草案）。再生能源發展條例於2009年6月19日制定，透過躉購、併聯收購、獎勵補助與法令鬆綁的方式，嘗試鼓勵再生能源的發展，目前已經發展出將近二十個子法。能源管理法於2009年7月修正，希望促成能源的合理使用。能源稅條例從2006年5月提出草案，至今尚未通過。能源稅條例目的在使能源使用的外部成本內部化，希望藉此減少能源使用與碳排放。

除了能源法部分，最重要的立法因應是溫室氣體減量法（以下簡稱「溫減法」。溫減法草案於2006年9月26日第一次形成，目前在立法院審議中的草案有兩個版本，分別由行政院與立法院提出。溫氣減法草案以控制溫室氣體的排放為目標，以事業排放源為主要管制對象，要求政府建立排放量核配與交易制度。惟草案的內容欠缺明確的減量目標，管制手段的空泛也多有批評，至今遲遲未能通過。

關於氣候變遷的調適面向，勉強可以算進去的是國土復育條例草案。國土復育條例的建議是在2005年1月的「國土復育策略方案暨行動計畫」中提出，同年5月由經建會提出草案。立法院田秋堇與黃昭順兩位委員也提出兩種草案版本。國土復育條例可能回應氣候變遷的部分，是透過保育與復育區的劃定與管理，來減少自然災害對國土的侵蝕。最新的立法提議則是在2009年4月行政院全國能源會議，該會議中決定制定「永續能源基本法」為上位法律。

二、現行氣候變遷立法的不足

1. 立法的遲滯與空泛

氣候變遷的立法因應固然有諸多名目，但目前已經生效的氣候變遷的法律只有範圍相當侷限的能源部分，其他減量與調適規範，不僅遲遲未能形成共識，草案也多被批評為空泛而無決心。許多制度雖然在法律或草案中有提及，但欠缺實質的內容，例如臺灣參與國際碳市場的策略與制度、溫室氣體管制的登錄和檢測等，制度化、機制化和規則化的程度仍低，法效性也令人質疑。

2. 集中能源管制的零星因應

已經制定或正在討論的氣候變遷相關立法，多是針對個別問題的零星回應，欠缺全面的思考，也沒有整體的規劃。臺灣的氣候變遷立法也因此呈現雜亂漸增的情形，不僅事權不清而產生更多溝通協調成本，更有許多重要的問題無法深層地討論與回應。例如減量的部分著重在「控制溫室氣體的排放」而集中在能源管制，對於其他的減量面向，包括土地利用的改變、產業結構調整等沒有具體的規範。調適的部分立法更為缺乏，對於氣候變遷引起的人權與環境破壞，以及因應氣候變遷所需要的產業結構調整，在目前的規範都沒有看到。關於減量或調適可能引起的人權問題，相關法規也只有國土復育條例草案略有提及。

3. 未能整合既有組織與法制

目前的立法趨勢，都是以制定新法的方式回應氣候變遷，未能注意到與既有制度的整合和調整。例如空氣污染防制法、環境影響評估與環境責任機制、國家公園法等，都沒有因為氣候變遷的問題而有相對應的調整和適用。儘管已經有案件顯示，環境影響評估試圖將溫室氣體可能排放量納入考量，但只見於零星個案的決定，沒有機制化和法制化。

4. 規範手段欠缺彈性

能源固然應該成為減量管制的重點，但卻似乎低估其他溫室氣體的減量手段。當前所採取的管制手段侷限在傳統的模式，以命令控制為主，輔以獎勵補貼。前者如對於溫減法對排放源的管制，後者如再生能源的鼓勵。是否可以刺激再生能源的發展、提供企業減量的誘因、鼓勵產業轉型，甚有疑慮。例如再生能源條例中使不同類型的再生能源以相同價格收購，且是由主管機關決定，無法促成最有效率的能源產出，失去市場競爭。溫減法草案引入的總量管制與交易系統，可能是初步的嘗試，但必須與明確的減量目標相搭配，不能淪為對既有污染源的犒賞。

5. 財務機制的設計薄弱

目前不同法律分別規劃建立基金因應氣候變遷的需求，包括再生能源發展條例建立再生能源基金、能源管理法建立能源基金研究發展基金、溫室氣體減量法草案建立溫室氣體減量基金與國土復育條例草案建立國土復育基金。不過整體而言，基金來源過度仰賴預算，用途相互重疊而欠缺整體規劃、管理機構與程序也分散不清。

三、立法思考方向

我們認為，未來政府推動氣候變遷立法，應該有整體的因應藍圖，並且透過框架立法的方式，逐步推動。

目前個別立法的模式，多為零星而各自為政的立法因應，忽略許多面向的問題，也無法提供未來法律推動的基礎。政府應整合各部門的資源，全面地思考氣候變遷法制因應，並且提出框架立法。框架立法除了應該提出氣候變遷的立法原則以及整體框架之外，並應進行相關基礎制度的建立，例如資訊的建立與交流平臺、溫室氣體登錄與查核的制度，以及財務機制的整合。在國際上，英國率先在2008年制定氣候變遷法(Climate Change Act 2008) ，從減碳目標、預算、組織、碳排放機制到調適，設定基本的藍圖與框架；墨西哥也在今年4月通過框架性的氣候變遷法(Climate Change Act)，都是臺灣在進行相關立法時應該參考的對象。此外，現行氣候變遷立法雖然有提及國際合作與碳市場的參與，卻缺乏積極主動的配套措施。框架性立法也應該注意到強化臺灣政府、市民社會以及企業參與國際合作與碳市場的量能。

在框架立法之外，立法的推動也不應該忽略既有制度的因應可能。例如前述的環境影響評估制度，可以將開發行為的碳排放及氣候災害的可能納入評估的範疇。其他如公害糾紛與環境責任的法制、空氣污染防制法，都潛在地可以提供氣候變遷因應的制度量能，卻缺席於當前的立法討論中。

其中之一是配合既有的永續發展的規範做整體的思考與配套。臺灣在環境基本法第1條與第2條為永續發展作了定義，不過目前為止永續發展也欠缺整體性的法律規範。加拿大在2008年訂定「聯邦永續發展法」(Federal Sustainable Development Act)，南韓在2007年訂定永續發展綱要法(Framework Act on Sustainable Development)。未來臺灣在思考氣候變遷框架立法之餘，也應該與永續發展的規範做一併的思考。

最後，如果立法真的那麼不順利，有心的政府不要以「立法怠惰」作為墊背，政府何妨先行擬定一個整合全盤氣候變遷政策、具有宏觀視野的「氣候變遷政策綱領」，透過這個綱領，展現政府對此一議題的掌握，且用來要求龐大的政府機器聚焦這個課題，也因而能向人民與產業大眾展現政府領導此一議題的態勢與決心。

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*本文同步刊載於PLES發行之氣候變遷政策與法律通訊第四期，若欲引用本文，引用方式為：葉俊榮，〈臺灣氣候變遷政策體檢〉，《氣候變遷政策與法律通訊》，刊載於http://ples.law.ntu.edu.tw/bbs/board.php?bo_table=Environmental_News。

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