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101年4 月27 日發行 NO.2 |
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經濟發展與氣候變遷管制的兩難？ --談澳洲法院近期作出的指標性案例 1. 背景事實 世界最大的燃煤出口公司Xstrata，計畫在澳洲昆士蘭( Queensland)的Wandoan地區進行大型煤礦區開發 ，此礦區預計完工後，起初將每年生產2.3億公噸的燃煤， 之後將逐步推進到每年6.3億公噸的產量。Xstrata並依法 向法院申請做出三十年期的開發許可建議( recommendation)。惟環境公民團體「地球之友」( Frie nds of the Earth)以開採煤礦將加速全球暖化為由， 對此開發案提出反對意見，雙方於昆士蘭地區法院所舉行的聽證( hearing)程序中進行攻防，歷經一連串的程序，最終，20 12年3月27日法院仍作出核准開發的建議( recommendation)。
2. 爭議焦點 Xstrata公司與環境團體「地球之友」 雙方的法律爭議焦點在澳洲礦物資源法(Mineral Resources Act)第269條第4項j款及k款。依該條規定，當法 院針對礦區開發向主管機關作出核准與否的建議時，其應考量礦區的 營運(operations)是否對環境產生負面衝擊，如是， 則衝擊程度為何 (j款)；其次， 也應考量是否將對公眾權利與利益造成損害或不利益(k款)。 在此條款下，「地球之友」主張系爭煤礦區一旦興建且開始營運， 每年將平均為全球碳排量增加0.17%，會加劇全球暖化， 結果將對環境或公共利益帶來負面衝擊與影響。在Xstrata公 司方面，雖不否認煤礦區的興建與開採將增加碳排放量，但認為「 地球之友」所主張的碳排量計算範疇過於廣泛，嚴格而言， 礦區碳排放量對環境的影響應屬微不足道， 且與開發案所將帶來的經濟利益比較起來， 礦區的興建更能符合公共利益。
3. 法院的論理與決定 首先， 本案的一個爭議關鍵在於系爭礦區的興建與營運每年將產生多少碳排 量？其範疇應如何計算？
法院認為，礦物資源法(Mineral Resources Act)第269條第4項j款所謂礦區之「營運」( operations)，若參照同法條i款的文義， 應限縮解釋在指與礦物開採及取得有關的一切物理上行動。因此， 碳排放量的計算範疇應限縮於與煤礦開 採、取得有關的一切行動，包括礦區內的工程車輛行駛， 以及為使礦區正常營運所需要的能源消耗等，但不包括開採後煤礦本 身的使用及運輸所帶來的碳排放。 在這樣的計算範疇下， 系爭開發案所將產生的溫室氣體排放並未如「地球之友」 所主張的數量那樣多。嚴格而言，估計僅佔澳洲年平均碳排放的0. 07%而已，而澳洲年平均的碳排量又佔全球的1%， 因此礦區碳排量僅佔全球的0.0007%，就此而言， 難以認為對昆士蘭地區、甚至全球有明顯的環境衝擊。 再者， 縱使將開採的煤礦在未來使用及運輸的碳排放量一併納入計算， 而達到年平均增加全球碳排量0.17%的數據， 是否就能成為合理化否決本開發案的理由？ 法院認為，在全球對燃煤需求不變的情況下， 縱使不興建系爭的煤礦區，為滿足全球的需求， 仍會有其他國家或地區的煤礦區擴大開發。因此， 即使停建本煤礦區，在無法改變全球煤礦需求的狀況下， 並不會對氣候變遷的緩和有任何影響。但另一方面， 已有足夠的證據顯示煤礦區的興建將對當地乃至國家帶來龐大的經濟 利益與就業機會，兩相權衡， 難以認為礦區的興建對公共利益有何損害；相反的， 甚至對公眾是有利的。 綜合以上論理， 法院認為難以用氣候變遷的理由來作為否決系爭開發案的論據， 因此向行政主管機關作出許可開發建議( recommendation)的決定。
4. 分析 美國已故大法官，也是著名的法現實主義學者Cardozo， 他主張當法官決定法律規則的含義，或解決規範間的空白時， 最關鍵與困難之處不在於透過形式上的邏輯演繹方法， 而是居於類似決策者地位，探求那個時代脈絡下的社會需求， 以及他的判決在那時代背景下所可能帶來的社會後果。真正的法律， 湧現於社會事物之間所存在的事實關係中。 以往的法院會面對法與社會產生落差的問題，在氣候變遷的時代下， 這樣的社會現實與傳統法律è ��解間的落差�� �更為劇烈。從這個個案中， 我們可以看到法院面對氣候變遷這樣傳統法學及司法見解所未處理到 的議題，而社會部門又赤裸裸地面對氣候變遷的威脅時， 法院所面對的是積極釋放訊息與消極固守傳統見解的兩難。 這樣的兩難， 於本案中具體展現在開發所生溫室氣體排放管制的計算及溫室氣體管 制的全球治理上。
第一個問題所涉及的是在計算礦區或企業生產活動每年究竟增加多少 碳排放量時， 法官必須居於決策者的地位去填補法律在這方面的空白，因此， 所涉及的是應將哪些範疇的碳排放納入計算。 當法院面對這樣的問題時，究竟應扮演精算師的角色， 或扮演推算師的角色。
本 案中，法官是透過參照其他法律條款文義的方法， 而決定將煤礦本身的消耗及運輸所帶來的溫室氣體排放排除在外。 但從判決中我們並未看見法院說明為何僅採用文義解釋方法， 而未給於合目的性詮釋的理由。這樣的解釋當然是一種處理方法， 開採煤礦後燃煤所衍生出的溫室氣體可以算入其他排放實體的配額之 中，讓實際排碳的數量與預計可以排放的量較為接近， 整體的排放量也不會超過總量管制的要求。
另 一方面，如同「地球之友」所主張的， 法院也有從後果考察的角度切入來做決定的空間， 在具體決定時考量礦區興建與營運的生產結果會衍生出多少排碳量， 會對外在環境產生多少衝擊。此種解釋方式，是將「生產結果」 後續可能衍生出的溫室氣體排放一併納入計算範疇， 可以認為是更積極面對氣候變遷的態度。
第 二個問題則是涉及法院面對氣候變遷時， 應該扮演內國法院或全球法院的角色。在這個案件中， 法院認為本案礦區開發對環境影響不大的另一個理由，是認為「 因為這個煤礦區的停建，並無法改變全球對煤的需求，所以， 縱使本案礦區停建，其他地區或國家也會擴大煤礦開發來滿足需求。 」這樣的思考是基於以國家為中心的思維而來的； 也是許多商業人士及贊成開發者共同的思維邏輯。
另 一種思維方法則是著眼於氣候變遷問題的特定來思考， 立於全球治理的角度， 認為氣候變遷之所以對人類社會的治理結構形成前所未有的嚴峻挑戰 ，正在於其本身具有跨國界、跨區域乃至跨種族的大尺度特質， 這樣的特質會強烈地要求要有別於以往的治理。本此， 國家必須突破以自己利益為中心的思維， 考量全球的共生性以及地區性的排放行為對全球氣候所產生的變異及 影響。
當 司法者在面對是否准予開發的決定而認定事實適用法律時， 以上兩個思考點是必須經常面對的，在當前的時代脈絡下， 究竟怎麼樣的解釋方法較適合臺灣， 法院要用積進或保守的態度面對氣候變遷的問題，事實上， 正考驗著法官的智慧及敏銳度。這樣的兩難，不是過去式， 不是未來式，而是現在進行式。 (撰稿：簡凱倫/辛年豐)
參考資料：
Xstrata Coal Queensland Pty Ltd & Ors v. Friends of the Earth - Brisbane Co-Op Ltd & Ors, and Department of Environment and Resource Management [2012] QLC 013.
Benjamin N. Cardozo, The Nature of the Judicial Process, pp.121-123, Yale University. |
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