101年4 月14 日發行 NO.1

美國將首次針對未來興建的發電廠實施碳排放管制規範

1. 政策背景

    美國環保署於3月27日在官方網站上發佈新聞稿指出，為遵行2007年最高法院的判決與要求，環保署正草擬一份法律文件，即將針對美國未來新建發電廠實施碳污染標準(carbon pollution standard)的管制措施。在此項新管制標準草擬之前，環保署已踐行廣泛的民眾參與程序來蒐集相關的意見及最新資訊。目前，環保署正實施包括聽證會(public hearing)在內等公開參與程序，尋求進一步的評論與資訊，以回饋於規範制定的過程。

2. 規範內容與政策意涵

    環保署根據空氣清淨法(Clean Air Act)所草擬的碳污染管制標準，規範對象僅針對未來所興建的燃煤、石油或天然氣發電等石化燃料發電廠(fossil‐fuel‐fired electric utility)，而不及於既有存在或預計未來12個月內即將興建的發電廠，除此之外，未來新建的非石化燃料發電廠或設置於夏威夷等非美國本土地區的發電廠，亦不在規範之內。環保署並強調，碳污染管制標準的擬定會反映出當前美國最新發展的能源技術與碳捕捉技術，因此，對於未來採取此類技術所興建的發電廠而言，並不會產生額外的成本負擔，反而可以促進美國在能源效率與碳減量等相關技術上的提升。

依目前的規劃，未來新建的石化燃料發電廠，其碳排量應符合每百萬瓦小時一千磅的標準(1,000 pounds of CO2 per megawatt‐hour)，且新發電廠若採用碳捕捉技術來減少碳排量。管制規範也設計了一項彈性機制，賦予企業不須每年皆達到標準，僅須30年的平均值達到所要求的管制標準即可。例如，在考量企業剛開始使用碳捕捉技術未臻成熟的情況下，前十年可以容許未達到法定的碳排放標準，只要在往後的二十年增加減排數量而達到三十年的平均值就可以符合要求。

3. 分析

美國環保署此項新管制規範的草擬，正如新聞稿所明白指出的，是源自於2007年美國最高法院在Massachusetts v. EPA一案的判決。在該案中，最高法院指出，根據空氣清淨法第202條a項，賦予主管機關環保署權限與義務，應對於是否被合理懷疑危害公眾健康及福祉的空氣污染物進行管制的裁量，如環保署未訂定任何管制標準，則須提出合理說明與解釋。因此，環保署對於應否將溫室氣體納入空氣清淨法的管制範圍，有合理裁量的義務。此判決作出後，環保署的態度及回應如何，向來是各界所關注的焦點。事實上，2009年12月環保署即根據最高法院在Massachusetts v. EPA一案的判決意旨，將六種溫室氣體列為應予以管制的污染物，而當前環保署針對未來發電廠所草擬的碳污染標準，可說是將2009年的管制作為予以更進一步的實踐。

從這個管制規範的形成來看，我們可以發現這是由司法部門作為推力，促使政府擬定氣候變遷政策的發展模式。就在現今國際上普遍以國家利益本位為導向的治理架構，導致談判延宕或政策制定緩慢的局面時，我們可看見一國內部的司法權儘管只是單一的權力部門，仍展現功能來促成行政部門採取一定的管制作為，適度突破以國家本位導向的治理結構所帶來政策空白的問題，並彰顯法院在氣候變遷時代下也能夠展現出多元主體與規範溝通平台的角色功能。

只是這一次所推出的政策為何將非美國本土的發電廠排除在外，這樣的排除背後的目的為何，是值得推敲的。畢竟，受碳排放影響的全球暖化問題是全球尺度的問題，受影響的不會僅侷限於特定區域，因此，除非有特別的政策考量，否則這樣的排除是令人難以理解的。

另外，在政策內容上採取三十年為期，計算期間平均值的管制手段，這樣的管制工具與京都議定書類似，同樣是訂定期間來達成減碳的管制目標，且同樣允許在短期間內可以不立刻達成減碳的效果。是以，這種管制工具雖與以往泡泡理論下所稱的「總量管制」不同，但如以時間來加以計算，並以總排放量的角度加以觀察，也可以認為同樣是一種「總量管制」類型的運用。採取此種管制工具的好處，在於不但可以顧及技術運用成熟性的問題，也可以讓產業有更多調適與緩衝的機會。而它的缺點在於短期之內，有無法達到減碳目標的疑慮。然而，從全球暖化所造成的損害多是長期累積與複合存在的角度看，將管制期間拉長對於管制目的的達成並不見得是有害的。因此，整體而言，採取此等管制工具在策略運用上並沒有什麼不妥。

姑且不論美國環保署新管制標準所將帶來的碳減量效益為何，若循著2007年最高法院的判決，以及環保署分別在2009年及今日作出的管制回應，此一脈絡發展我們至少可以觀察到，在氣候變遷政策領域，法院系統與行政部門互動中展現出在角色功能的轉變。首先，法院已從傳統的消極被動，轉而展現出積極促成社會對話與政策溝通機能。尤其在氣候變遷領域，過去美國在某程度上仍呈現規範或管制空白，最高法院巧妙地僅守住司法權的界線，不代替行政部門進行決策，卻課與環保署應承擔是否將溫室氣體納入管制的裁量義務，促使行政部門必須將氣候變遷管制政策訴諸公眾，並與社會部門進行政策上對話。儘管美國的行政程序本來就相當要求必須要有民眾參與的正當法律程序，但不可否認的是，環保署為擬定發電廠的碳污染標準而進行的公眾聽證，正是源自於法院的「推力」，讓行政機關有機會與社會部門就此等議題進行進一步的溝通。如是，正可以看出2007年最高法院所做的判決，對美國的碳排放管制具有相當深遠的影響。而法院在此等議題中所發揮的積極功能，更是值得我們注意。

                                                                                  (撰稿人：簡凱倫/辛年豐)

參考資料：

EPA FACT SHEET: Proposed Carbon Pollution Standard forNew Power Plants. Avail at: http://epa.gov/carbonpollutionstandard/pdfs/20120327factsheet.pdf

EPA Proposes First Carbon Pollution Standard for Future Power Plants. Avail at: http://yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/bd4379a92ceceeac8525735900400c27/9b4e8033d7e641d9852579ce005ae957!OpenDocument

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