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2012年9月14日發行 NO.8
Massachusetts v. EPA案的延續戰場
美法院宣告環保署溫室氣體管制決策合法

1、本案背景事實

在氣候變遷的指標性案例Massachusetts v. EPA判決發佈後,隨著歐巴馬政府上台,政治風向的改變與司法判決的推進,使得美國環保署作出一連串氣候變遷的管制規則,在重重阻礙的國際談判進程與內國立法之外,開闢另一條新的管制路徑。但此等管制規則立即引起美國化學委員會等工業團體,以及德州、維吉尼亞州等州政府的不滿,循訴訟管道對環保署起訴,請求法院撤銷這些管制規則,案件並經上訴至哥倫比亞地區巡迴上訴法院,並在2012626日作成Coalition for Responsible Regulation, Inc., et al. v. EPA, et al.的判決。此等巡迴上訴法院的司法戰場,可說是繼指標性案例Massachusetts v. EPA後的延續戰場。

2、本案判決

本案所涉及的管制規則,都是由環保署依法定程序所擬定、發佈,藉以管制溫室氣體的排放。首先,環保署發佈了” Endangerment Finding” (Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases Under Section 202(a) of the Clean Air Act),明文承認包括二氧化碳與甲烷在內的六種人為排放的氣體,正是造成全球氣候變遷的主要因素,屬於空氣清淨法(Clean Air Act)所稱的空氣污染物,並作為管制的對象。這項命令可以認為是直接回應Massachusetts v. EPA判決的要求。

    其次,環保署發佈了” Tailpipe Rule” (Light-Duty Vehicle Greenhouse Gas Emission Standards and Corporate Average Fuel Economy Standards; Final Rule),對車輛與輕型卡車設置了溫室氣體排放管制標準,以回應空氣清淨法對於一切車輛所排放空氣污染物應予以管制的要求。最後,環保署根據對空氣清淨法的解釋,對成為溫室氣體排放污染源的大型固定設施要求應取得建造與運作的許可。

    為了避免上述管制規則執行後造成核發許可上過重的負擔,環保署另發佈 Timing RuleTailoring Rule,使得只有最大型的固定裝置污染源始須取得建造或營運許可證(係針對超過75,000100,000 tpy CO2e的固定裝置而言)

    原告對上述規則均不服,認為環保署根據空氣清淨法所採取的溫室氣體管制作為,缺乏確定性的科學證據支持,合乎行政程序法所規定恣意且擅斷(arbitrary and capricious)的要件,應為違法行政行為。

    法院就” Endangerment Finding”以及” Tailpipe Rule”部分,認為環保署在空氣清淨法202a1款的授權下,需要去判斷:1、溫室氣體是否為危害公眾健康與福祉的「空氣污染物」?2、汽車的污染排放是否將導致上述的危害?在Massachusetts v. EPA判決中,環保署原本基於尊重總統在溫室氣體國際協商、管制權限等理由,拒絕將溫室氣體納入空氣清淨法的規範範疇,但最高法院駁斥環保署所列舉的理由,認為不足以免除環保署合理判斷溫室氣體是否為「空氣污染物」以及應否予以管制的義務。在此脈絡下,本案法院檢視環保署進行相關規則擬定過程中所作成的記錄,認為環保署已詳細考量、檢閱諸多重要的科學報告,並以此等報告作為政策判斷基礎。但原告反駁認為,尤其是有關的科學資料、報告仍存有諸多不確定性的情形下,所使用的科學證據還不足以成為支持環保署作出管制規則的合理基礎。

對此,法院援引過去最高法院Am. Farm Bureau Fed’n v. EPA的判決,認為當面對環保署作出的科學專業裁量,儘管法院會對於背後所根據的事實採取徹底、謹慎的調查,但只要行政機關的作為擁有理性基礎,就可以假定該作為有一定的有效性(validity),行政機關本於科學專業對於科學資料的評估與衡量,法院會給予高度的尊重。準此,本案環保署既已謹慎檢視、評估相關重要的氣候變遷科學報告並作成決策,且原告未能指出該決策所根據的基礎有何實質上的謬誤之處,理應尊重環保署的判斷。

再者,儘管原告認為環保署所依據的科學研究仍存有諸多科學不確定性,且不能明確地指出系爭規則的溫室氣體管制效果,將可在何種程度上避免什麼樣的公眾健康與福祉的危害。但法院認為,若規範本身(指空氣清淨法)在本質上就蘊含有預警思維(precautionary in nature),且被設計來保護公眾健康,儘管相關科學證據仍存有難以取得、不確定性、甚至衝突的狀態,環保署並不需要提出嚴格「因素與影響」間的證明,來支持其作出系爭管制規則的理論基礎。法院認為,如要等待至科學存在確定性後方採取行動,往往我們只能作出被動式回應,而非預防性的管制。

    最後,原告要求法院應重新檢視、評估環保署所根據的科學資料是否確實。然而,法院認為自身的角色並不在於決定系爭科學證據的證明力度為何,以及可推導出什麼樣的結論,法院僅在審查環保署所作出的決策是否以理性的態度考量整體科學或聽證記錄,且為重要的科學證據所支持。環保署既已達到上述要求,就不能認為相關管制作為違反禁止武斷、恣意的原則。

    關於 Timing Rule以及Tailoring Rule部分,法院認為這二項規則是為了限縮” Endangerment Finding”以及” Tailpipe Rule”的規範效力,以避免產生過大的衝擊,並未對原告利益造成具體的損害結果。因此,原告欠缺挑戰該規則的訴訟利益,法院以欠缺當事人適格為由駁回原告之訴。

3、分析

    本案判決是繼指標性案例Massachusetts v. EPA之後,又一個將美國在氣候變遷管制領域往前推進的重要判決。本案對氣候變遷的科學或管制範疇,帶來了以下重要意義。

一、司法成為各方當事人競逐的戰場

    從近年來法院開始處理氣候變遷的議題看來,可以發現許多公領域中涉及氣候變遷的問題往往都讓法院來進行最終的裁決。的確,行政部門所做的管制決定可能會對利害相衝突的團體或個人造成影響,因此,將這樣的紛爭提出於法院,由法院做最終的決定。事實上,氣候變遷所涉及的層面極廣,牽涉到的問題也包羅萬象,不但行政部門與私人間會產生糾紛,未來恐怕在私部門之間也會有糾紛產生,而且數量上恐怕不在少數。可以預想的,此等糾紛將來可能都會成為法院所要處理的潛在案例,面對這樣的問題,法院恐怕得及早面對並強化此部分的量能才行。

事實上,氣候變遷的案件有自己的獨特性,法院要以既有的法律機制來處理此等糾紛也考驗著法院的能力。相應的,在法院循既有的機制無法處理時,行政及立法部門也有對制度進行檢討的必要。現階段,我們發現美國法院在氣候變遷議題的處理量上有增加的傾向,相當值得正視。

二、肯定預警原則的運用

本判決第二個重要意義,在於導入預警原則來協助法院進行判斷,以有效因應氣候變遷本身所具有科學不確定性的問題。氣候變遷基於跨國界、跨領域等涉及大尺度的特性,以及具有排放源極具分散性,決策者常會面對該種特性所衍生科學不確定性的問題,成為管制中最棘手的地方。以本案環保署所面對的情境而言,當想要針對國內的汽車、固定裝置設施所排放的溫室氣體進行規範時,就會面對此一管制究竟在預防對公眾健康與福祉產生危害一節上產生多大效果的質疑,正如同原告挑戰環保署沒有作出此等點對點之量化分析的質疑一樣。

在這個案件中,可以發現法院藉著導入預警原則的思維來解決不確定性的疑慮。在解釋論層次,法院透過對空氣清淨法整體規範意旨及立法目的的解釋方法,導入預警原則的法理,放寬環保署作成管制決策之際必須有科學證據為依歸的要求,使管制者在合理評估既有科學研究報告的基礎上,可免於武斷或恣意的指摘。這樣的運作模式,不但填充了原本預警原則高度抽象的內容,也使得氣候變遷管制上所面對科學不確定性的難題有突破的可能。相信美國行政部門日後陸續作出更多管制決策時,藉著預警原則的運用,可免於受到禁止武斷、恣意原則的指摘,為氣候變遷管制決策開啟更容易運行的大門。

三、賦予行政管制的正當性

本判決進一步確立美國行政部門就溫室氣體管制作為在體制內的合法性與正當性。布希政府時期,美國行政部門對於氣候變遷的因應態度可說十分保守、甚至是抵擋,當時包括環保署在內的官方科學年度報告,都被要求刪除或修改有關支持全球暖化的研究,並且懷疑氣候變遷議題討論的必要性。

Massachusetts v. EPA一案的意義在於使行政部門就是否以及如何管制溫室氣體有了無可迴避的義務,讓行政部門不能任意以政治問題為由逃避。且該案作成後不久,正值歐巴馬政府上台,政治風向球產生變化,促成環保署勇於作出管制規則的結果。這則判決在這樣的管制推進脈絡下達到接力的效果,正面宣示環保署所發布溫室氣體管制規則在美國體制內擁有合法性與正當性。

由此我們可清楚看見一個圖像,在國際協商進程上,儘管美國仍未展現出一個排碳大國應有的積極態度,但在內國層次,美國卻已經開始進行溫室氣體的管制,並且藉由具拘束力的規範及有權解釋,正面承認人為溫室氣體排放是促成氣候變遷的關鍵,抑制國內氣候變遷懷疑論調的影響力。在多層次治理架構的輪廓下,氣候變遷規範並非僅侷限於國際談判而已,內國的司法系統、公民社會系統皆可能促成管制的推進。這樣的成就,並非完成於充滿政治角力、且進度緩慢的國際談判或國會的立法程序中,而是完成於較具獨立性的司法系統。美國法院對於氣候決策的積極態度,以及巧妙的利用解釋方法在既有的規範體系所達到的貢獻,對於同樣缺乏氣候變遷規範密度的台灣而言,或有值得作為借鏡之處。

儘管如此,我們也必須指出,當法院面對這樣的問題時,援引預警原則的同時,僅就程序正義面向進行審查,並沒有介入實體內容的審查,在介入的強度上仍然相當自制,尊重行政部門的決定。這樣的運作模式,也是面對不確定風險所必然會產生的問題。     

 

(撰稿人:簡凱倫/辛年豐)

參考資料:

Coalition for Responsible Regulation, Inc., et al. v. EPA, et al., No. 09-1322.

Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497.

 

 

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